Blog

Zašto je potrebno sprovesti javnu raspravu o izmenama Zakona o upravljanju otpadom?

mar 27, 2018

Predlog za hitne izmene Zakona o upravljanju otpadom pokrenuo je različite reakcije javnosti, privrede i donosilaca odluka. Organizacije civilnog društva ukazuju na postojanje opravdanih sumnji da spaljivanje otpada u cementnoj industriji ima štetne posledice po zdravlje i životnu sredinu, dok su izmene zakona u ekonomskom interesu cementne industrije. U obrazloženju Vlade navedeno je da se izmenama zakona obezbeđuje zaštita prirodnih resursa, korišćenje otpada kao isplativijeg resursa, što doprinosi uvođenju principa cirkularne ekonomije. Spaljivanje otpada kao energenta u industrijskim postrojenjima u ovom trenutku u Srbiji, kao ni u EU, nije zabranjeno, ali predložene izmene Zakona o upravljanju otpadom otvaraju prostor za javnu diskusiju o pravcima razvoja politike upravljanja otpadom u Srbiji.  


Izmenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom, koje je nedavno predložila Vlada Srbije, stvaraju se zakonski preduslovi za uvoz neopasnog otpada i njegovo korišćenje kao goriva u industrijskim postrojenjima, pre svega u industriji cementa. Prema sadašnjem zakonskom rešenju uvoz neopasnog otpada je dozvoljen, osim u slučaju uvoza otpada radi odlaganja i iskorišćenja u energetske svrhe. 

Vlada je predložila da se zakon usvoji po hitnom postupku i bez javne rasprave. U obrazloženju uz predlog zakona navodi se da bi nedonošenje ovog zakona po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice u pogledu ostvarivanja strateškog opredeljenja Republike Srbije u procesu pregovora i pristupanja Evropskoj uniji i kontinuirane primene propisa u oblasti upravljanja otpadom.

Kada je u pitanju dalje usklađivanje domaćih propisa, potrebno je uzeti u obzir strateške pravce politika u EU koje podrazumevaju poštovanje hijerarhije otpada i principa upravljanja otpadom, gde bi i izbor najbliže lokacije za zbrinjavanje otpada trebalo uzeti u obzir. Iako je spaljivanje otpada, i njegovo korišćenje kao zamenskog goriva u industriji, dozvoljeno u EU, Evropski parlament je u rezoluciji o resursno efikasnoj Evropi pozvao Evropsku komisiju da do 2020. godine obezbedi prestanak insineracije reciklabilnog i biorazgradivog otpada. 

Predložene izmene Zakona o upravljanju otpadom se odnose na član 39. kojim se precizira da postrojenja koja vrše ko-insineraciju otpada (spaljivanje otpada kao dopunskog goriva), a za koja se izdaje integrisana dozvola, mogu ponovo da iskoriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo. Pored izmena člana 39. predviđena je izmena i člana 71. kojim je utvrđeno da je uvoz otpada radi odlaganja i iskorišćenja u energetske svrhe zabranjen. Izmena člana 71. predviđa ukidanje zabrane za uvoz neopasnog otpada radi ponovnog iskorišćenja za sopstvene potrebe u postrojenjima koja vrše ko-insineraciju otpada. 

Predlog izmena Zakona o upravljanju otpadom pokrenuo je različite reakcije javnosti, privrede i donosilaca odluka. Organizacije civilnog društva ukazuju na postojanje opravdanih sumnji da spaljivanje otpada u cementnoj industriji ima štetne posledice po zdravlje i životnu sredinu, dok je u obrazloženju Vlade navedeno da se ovakvim rešenjem obezbeđuje zaštita prirodnih resursa i korišćenje otpada kao isplativijeg resursa. Takođe, u obrazloženju Vlade stoji da predložene izmene doprinose uvođenju principa cirkularne ekonomije u oblasti upravljanja otpadom što predstavlja šansu za privredni razvoj Srbije, otvaranje novih zelenih radnih mesta i povećanje konkurentsnoti privrede. Ovo obrazloženje otvara brojna pitanja za javnu raspravu, na primer – kako se kroz uvoz otpada ostvaruju principi cirkularne ekonomije, ali i o kojim se novim zelenim radnim mestima radi.

U obrazloženju za izmenu Zakona o upravljanju otpadom nisu razmatrani mogući negativni uticaj na zdravlje i životnu sredinu, uprkos postojanju dostupnih činjenica koje govore o negativnim uticajima spaljivanja otpada kao energenta i povećanju rizika za oboljenje od kancera u gradovima koji se nalaze u blizini postrojenja za spaljivanje otpada i postrojenja koja otpad koriste kao zamensko gorivo. Pitanje mogućih štetnih uticaja na zdravlje ljudi i životnu sredinu nije razmatrano ni u analizi efekata ovog propisa iako dokument sadrži poglavlje koje nosi naslov „Efikasnija zaštita životne sredine uz održivi razvoj“. Uticajem izmena ovog propisa na životnu sredinu nije se bavio ni Republički sekretarijat za javne politike koji je dao mišljenje na analizu efekata predloženih izmena zakona.  

Cementna industrija u EU koristi otpad kao zamensko gorivo u svojim postrojenjima i na taj način smanjuje potrošnju fosilnih goriva i obezbeđuje jeftinije gorivo u proizvodnom procesu. Cementna industrija je odgovorna za 4-6% emisija CO2 na globalnom nivou te je njen interes za smanjenjem upotrebe fosilnih goriva prilično jasan. Takođe, otpad je neuporedivo jeftinije gorivo u odnosu na ugalj, petrol koks ili prirodni gas.

Spaljivanje otpada u cementarama izaziva brojne negativne reakcije nevladinih organizacija, stručne javnosti i građana u zemljama članicama EU, upravo zbog sumnji na štetne uticaje na životnu sredinu i zdravlje ljudi. Otpad koji se koristi kao gorivo (RDF - Refuse Derived Fuel) sadrži usitnjenu gumu, plastiku, i druge vrste otpada koji nije recikliran. Priprema otpada za spaljivanje ne utiče na promenu njegovog morfološkog i hemijskog sastava, a zbog izrazito promenljivog energetskog svojstva otpada po jedinici mase, procese njegovog spaljivanja je teže optimizovati, što za posledicu ima dodatno povećanje zagađujućih materija u vazduhu. Spaljivanje otpada neizbežno dovodi do emisije toksičnih materija, kao što su dioksini, furani i teški metali poput žive ili kadmijuma.

Globalna koalicija organizacija civilnog društva prošle godine je javno iskazala protest zbog spaljivanja otpada u cementnoj industriji i pozvala na poštovanje hijerarhije otpada, gde ponovna upotreba i reciklaža otpada imaju prednost u odnosu na odlaganje na deponijama i spaljivanje. Spaljivanje otpada u cementarama izavalo je proteste građana Kaštela u Hrvatskoj i Zasavja u Sloveniji.

Protiv skladištenja komunalnog otpada u cementari Titan glas su podigla udruženja za zaštitu životne sredine u Kosjeriću i medicinski radnici iz ove opštine, zbog sumnji na štetne uticaje spaljivanja otpada na zdravlje i životnu sredinu. Cementara u Kosjeriću je naglasila da se u proizvodnom procesu poštuju standardi zaštite životne sredine i da ne postoji razlog za brigu građana.

Reakcija građana i civilnog društva u EU i u Srbiji ukazuje na potrebu ozbiljne javne rasprave o uvozu i spaljivanju otpada u cementnoj industriji. Na taj način, javnosti i donosiocima odluka bi bilo omogućeno da prikupe činjenice i saslušaju različite stavove o ovom problemu, pre nego što donesu konačnu odluku. Posebno je važno da kroz javnu raspravu javnost bude tačno informisana o mogućim rizicima ili uticajima spaljivanja otpada u cementarama na životnu sredinu i zdravlje ljudi, što je, pre svega, ustavno pravo građana Srbije. U ovom trenutku predlagač zakona je predočio pozitivne efekte promene propisa na privredni razvoj i konkurentnost.

Pored otvorenog pitanja mogućih uticaja spaljivanja otpada na zdravlje ljudi i životnu sredine, ovaj zakonski predlog podstiče raspravu i o upotrebi komunalnog otpada koji se generiše u Republici Srbiji, i mogućim negativnim uticajima uvoza otpada na razvoj reciklažne industrije i smanjenje količine otpada na deponijama. U analizi efekata predloženih izmena zakona navedeno je da tržište otpada u Srbiji još uvek nije u mogućnosti da obezbedi stabilne količine otpada neophodne za veći stepen zamene fosilnih goriva. U svetlu ove konstatacije analiza efekata propisa bi trebalo da sadrži i analizu dugoročnh uticaja uvoza neopasnog otpada na tržište otpada u Republici Srbije, zbog čega je, i u ovom slučaju, javna rasprava koristan istrument za pronalaženje rešenja koje je rezutat dijaloga između svih zainteresovanih aktera.

Zakon o državnoj upravi predviđa obavezu državnog organa da sprovede javnu raspravu u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, ili kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost. Predložene izmene Zakona o upravljanju otpadom, iako se radi o izmenama samo dva člana zakona, bitno menjaju odnose između aktera na tržištu otpada i mogu da utiču na sprovođenje politike upravljanja otpadom, posebno na reciklažnu industriju i smanjenje količine otpada na deponijama. Uticaj spaljivanja otpada na životnu sredinu i zdravlje ljudi zanima javnost, što pokazuju navedeni slučajevi iz EU i Srbije, gde su organizacije civilnog društva, stručna javnost i građani pokazali interesovanje i brigu za posledice spaljivanja otpada po javno zdravlje i životnu sredinu. Naučni dokazi o negativnom uticaju spaljivanja otpada kao dopunskog goriva postoje i dostupni su donosiocima odluka, što je još jedan od razloga zašto je neophodno da postupak izmena Zakona o upravljanju otpadom prati javna rasprava, a da zakon bude usvojen po redovnom postupku kako bi svim akterima bilo omogućeno da daju doprinos kvalitetu propisa i informisanosti građana o pitanju koje je predmet zakonskih izmena.  

Predložene izmene Zakona o upravljanju otpadom očigledno su u interesu industrije cementa kojoj, zbog izrazitog energetskog intenziteta, smanjenje upotrebe skupljih fosilnih goriva i upotreba otpada kao zamenskog goriva donosi ekonomsku dobit. Međutim, svrha pravne norme je da obezbedi opštu korist za društvo, a ne samo za pojedinačne aktere, zbog čega je javna rasprava o predloženim izmenama neophodan mehanizam koji omogućava svim akterima da iznesu svoje mišljenje i pred donosiocima odluka obrazlože sopstvena gledišta. Na taj način se akteri na tržištu otpada stavljaju u ravnopravan položaj u procesu donošenja odluka.  Postojanje sumnji na štetne uticaje spaljivanja otpada na zdravlje ljudi i životnu sredinu takođe ukazuje na potrebu široke javne rasprave, uz obavezno uključivanje stručne javnosti i civilnog društva, kako bi svi mogući negativni efekti izmena zakona bili na vreme uočeni. Takođe, javna rasparava bi omogućila javnosti da se pravovremeno informiše o efektima propisa, što bi obezbedilo njegovu bolju primenu i prihvatanje od strane građana i privrede. 

                                                                                 Autori: Mirko Popović i Vladimir Janković