Horizontalno zakonodavstvo

 

Proces pregovora o pristupanju EU podeljen je u 35 poglavlja. Iskustva prethodnih talasa proširenja pokazala su da poglavlja mogu da se nezvanično podele na laka, teška i veoma teška, a smatra se da životna sredina pripada grupi veoma teških poglavlja. Iskustvo iz pregovora još ukazuje na to da životna sredina, odnosno pregovaračko Poglavlje 27, spada u pet najtežih. Razlog za to leži u činjenici da pravnih dokumenata EU (acquis) ima skoro 300, a neke od tih pravnih tekovina su izrazito finansijski zahtevne.

Članstvo Srbije u EU, između ostalog, znači usaglašavanje zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske unije, kao i aktivno učešće u mnogobrojnim programima EU u oblasti zaštite životne sredine, kao i učešće u kreiranju budućih propisa i drugih programskih politika EU. Pravne tekovine EU u oblasti životne sredine obuhvaćene su horizontalnim zakonodavstvom. Propisi se mogu klasifikovati kao „horizontalni“ onda kada se odnose na opšta pitanja upravljanja zaštitom životne sredine, umesto na specifične sektore, proizvode ili vrste emisija, kao što je slučaj sa drugim propisima.

Strateški okvir ovog zakonodavstva čine strategija za sprovođenje Konvencije o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu po pitanjima životne sredine – Arhuske konvencije[1]; Strategija za uspostavljanje infrastrukture prostornih podataka u Republici Srbiji, usvojena 2010. i Strategija aproksimacije za Horizontalni sektor. Horizontalno zakonodavstvo čine procesni aspekti prava životne sredine kroz koje se obezbeđuje pravo na pristup informacijama, učešće javnosti u procesu donošenja odluka, sudska zaštita prava na pristup informacijama i učešće javnosti i odgovornost za štetu prema životnoj sredini. Za razliku od drugih propisa koji se odnose na konkretne oblasti kao što su npr. buka, zaštita vazduha, upravljanje otpadom, itd, propisi iz horizontalnog zakonodavstva se bave proceduralnim aspektima pojedinih pitanja od značaja za druge oblasti i obuhvataju različita pitanja koja imaju međusektorski značaj. Na taj način se obezbeđuju mehanizmi i instrumenti potrebni za unapređivanje odlučivanja, razvoj i sprovođenje politike i propisa u konkretnim oblastima.

Neka od glavnih pitanja Horizontalnog zakonodavstva su:

-      Procena uticaja projekata na životnu sredinu (Environmental Impact Assessment-EIA),

-      Strateška procena uticaja na životnu sredinu (Strategic Environmental Assessment-SEA),

-      Pristup javnosti informacijama u oblasti životne sredine,

-      Učešće javnosti u odlučivanju o pitanjima koja se tiču životne sredine,

-      Osnivanje Evropske agencije za životnu sredinu (European Environment Agency-EEA),

-      Odgovornost za štete u životnoj sredini,

-      Evropski registar ispuštanja i prenosa zagađujućih supstanci (The European Pollutant Release and Transfer Register-E-PRTR),

-      Program za finansijsku podršku u oblasti životne sredine The LIFE+ (L’Instrument Financier pour l’Environnement-LIFE),

-      Minimalni zahtevi za inspekciju u oblasti životne sredine,

-      Direktiva infrastrukturne i prostorne informacije (Infrastructure for spatial information-INSPIRE).

Najznačajniji izvori prava u horizontalnoj legislativi su:

-      Direktiva 85/337/EEC, 97/11/EC o proceni uticaja na životnu sredinu,

-      Direktiva 2001/42/EC o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu,

-      Direktiva 2003/4/EC o pristupu javnosti informacijama iz oblasti životne sredine,

-      Direktiva 2003/35/EC o učešću javnosti u odlučivanju o pitanjima koja se tiču životne sredine,

-      Direktiva 2004/35/EC o odgovornosti za štete u životnoj sredini,

-      Direktiva 2008/99/EC o zaštiti životne sredine putem krivičnog prava,

-      Direktiva 2007/2/EC o ustanovljavanju Infrastrukture za prostorne informacije u Evropskoj zajednici (INSPIRE),

-      Direktiva Saveta 91/692/EEC od 23. decembra, 1991. g. o ujednačavanju i racionalizaciji izveštaja o sprovođenju određenih direktiva koje se odnose na životnu sredinu,

-      Uredba 166/2006 o ustanovljavanju Evropskog registra ispuštanja i prenosa zagađujućih supstanci,

-      Uredba No 401/2009 o Evropskoj agenciji za životnu sredinu (EEA) i Evropskoj mreži za informacije i posmatranje (EIONET),

-      Uredba 614/2007 LIFE + o finansijskim instrumentima u oblasti životne sredine,

-      Preporuka 2001/331/EC o minimalnim kriterijumima za inspekciju u oblasti životne sredine.

EIA direktiva (85/337/EEZ) predstavlja prvi propis EU prava u ovom sektoru. Ima za cilj da zaštiti životnu sredinu i zdravlje ljudi, doprinese poboljšanju uslova za život, osigura opstanak biodiverziteta tj. staništa i vrsta, kao i da zaštiti reproduktivni kapacitet ekosistema i osigura održivo korišćenje prirodnih resursa. Direktiva propisuje dva osnovna principa upravljanja zaštitom životne sredine: prethodna procena i učešće javnosti. Ovi principi se kasnije proširuju sa nivoa projekta na nivo planiranja u SEA direktivi (2001/42/EZ). EIA ima za cilj uspostavljanje i dogradnju sistema procene uticaja na životnu sredinu onih javnih i privatnih projekata za koje se smatra da mogu imati značajne uticaje na životnu sredinu. Procena uticaja je zasnovana na principu da se najbolja politika životne sredine sastoji u sprečavanju nastanka zagađenja i negativnog uticaja na samom izvoru. Uticaji na životnu sredinu se moraju uzeti u obzir u najranijoj mogućoj fazi u svim postupcima ili procesima tehničkog planiranja i donošenja odluka. Osim toga, građevinsku dozvolu, tj. odobrenje za izvođenje projekta, za javne i privatne projekte koji bi mogli imati značajne  uticaje na životnu sredinu, trebalo bi izdati tek nakon što se sprovede procena uticaja na životnu sredinu.

Ovom direktivom su obuhvaćeni projekti u oblasti građevinskih radova, izgradnje opasnih postrojenja ili sistema kao i ostale intervencije u prirodi ili prirodnom okruženju, uključujući i one koje su povezane sa ekstrakcijom mineralnih resursa. Opštom odredbom je određeno da su to projekti za koje se pretpostavlja da mogu imati značajne uticaje na životnu sredinu na osnovu njihove prirode, veličine ili lokacije.

SEA je originalno osmišljena kao podrška postupku planiranja i kao takva je prvenstveno alat planera. Opšti cilj SEA direktive je postizanje visokog nivoa zaštite životne sredine i stvaranje uslova za uključivanje svih faktora bitnih za životnu sredinu u proces pripreme i usvajanja planova i programa. Pored toga, u fokusu ove direktive je da se osigura visok stepen zaštite životne sredine, poboljša učešće nadležnih institucija i javnosti u procesima strateškog planiranja, da se doprinese uključivanju pitanja životne sredine u procese planiranja i da se osigura učešće nadležnih institucija i javnosti drugih zemalja u slučaju prekograničnih uticaja strategija planova ili programa. Ovaj instrument ekološke politike u pravu EU odnosi se samo na planove i programe i njihov uticaj na životnu sredinu dok je pitanje procene uticaja politike i propisa na životnu sredinu isključeno. Kasnije usvojenim protokolom o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu u Kijevu, 2003. godine, u SEA je uključena i procena uticaja politika i propisa, ali samo kao određena vrsta preporuke za države članice.

Osnovno pravilo je da se procena uticaja na životnu sredinu vrši za planove i programe onda kada postoji mogućnost da njihova realizacija izazove znatne posledice u životnoj sredini. U tom smislu u SEA direktivi se posebno spominju svi planovi i programi koji se pripremaju za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, saobraćaj, upravljanje odlaganjem otpada, upravljanje vodama, telekomunikacije, turizam, urbanizam ili korišćenje zemljišta itd.

Glavne direktive (EIA i SEA) su uglavnom transponovane i implementirane u pravnom sistemu Srbije, dok će za direktive, kao na primer INSPIRE biti neophodno dodatno angažovanje. Izazovi koje treba prevazići pretežno leže u komunikaciji unutar sektora, kao i u komunikaciji između ovog i drugih sektora.

 



[1] Arhuska konvencija je usvojena u decembru 2011. godine kao horizontalna politika koja daje osnovu za uključivanje javnosti u procese donošenja odluka. To je Konvencija Evropske komisije Ujedinjenih nacija za Evropu (UNECE) o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima koja se tiču životne sredine. Cilj Arhuske konvencije je da ojača ulogu građana i organizacija civilnog društva u pitanjima koja se tiču životne sredine.